Debata o deregulacji w Polsce często sprowadza się do prostego pytania: czy przepisów jest za dużo?
Najnowszy raport Centrum Strategii Rozwojowych „Wpływ działalności organów nadzoru na konkurencyjność gospodarczą i dobrobyt konsumentów” stawia sprawę inaczej.
Autorzy nie postulują likwidacji nadzoru ani prostego ograniczania regulacji. Zwracają uwagę, że w wielu sektorach kontrola państwa jest potrzebna, ale dla konkurencyjności gospodarki równie ważne są jakość przepisów, sposób ich stosowania i koszt, jaki generują dla przedsiębiorstw.
Raport analizuje działalność czterech regulatorów: UOKiK, URE, UKE oraz UTK.
Problemem nie musi być liczba regulacji, ale ich jakość
To jedna z najważniejszych tez raportu.
Przedsiębiorstwa działające w energetyce, telekomunikacji, transporcie czy na silnie regulowanych rynkach nie mogą funkcjonować bez nadzoru.
Problem pojawia się wtedy, gdy regulacja staje się:
- nieprzewidywalna,
- zbyt sformalizowana,
- kosztowna w obsłudze,
- niespójna,
- trudna do interpretacji,
- pozbawiona analizy rzeczywistych skutków gospodarczych.
Radosław Żydok z Centrum Strategii Rozwojowych zwraca uwagę, że dyskusja o deregulacji nie powinna przesłaniać faktu, iż część rynków wymaga ścisłego nadzoru. Różnica polega jednak na jakości prawa i praktyce jego stosowania.
Dla gospodarki próbującej doganiać bardziej rozwinięte państwa błędnie zaprojektowany system regulacyjny może mieć dodatkowe znaczenie, bo zwiększa koszt prowadzenia działalności i utrudnia rozwój przedsiębiorstw.
Trzy bariery wskazane przez autorów raportu
Centrum Strategii Rozwojowych wyróżnia trzy problemy występujące w relacjach przedsiębiorstw z regulatorami.
Pierwszy to nadmierny formalizm postępowań.
Drugi — ograniczony dialog między organami nadzoru a biznesem.
Trzeci — brak narzędzi pozwalających mierzyć ekonomiczne skutki podejmowanych decyzji.
To ostatnie zagadnienie jest szczególnie istotne.
Regulator może wydać decyzję zgodną z przepisami i jednocześnie wywołać skutki wykraczające daleko poza konkretną sprawę.
Wpływ może dotyczyć:
- cen,
- inwestycji,
- kosztów wejścia na rynek,
- dostępności usług,
- konkurencji,
- sytuacji konsumentów.
Dlatego sama zgodność formalna decyzji nie zawsze odpowiada na pytanie, czy jej długoterminowy efekt był korzystny.
Regulator powinien sprawdzać, co wydarzyło się po jego decyzji
To właśnie tutaj pojawia się idea oceny skutków ex post.
W polskiej legislacji dobrze znane jest pojęcie oceny skutków regulacji przed wejściem prawa w życie.
Rzadziej zadaje się natomiast pytanie:
czy kilka miesięcy lub lat później sprawdzamy, czy regulacja rzeczywiście osiągnęła zakładany efekt?
Z dostępnych omówień raportu wynika, że właśnie brak systematycznej oceny skutków własnych decyzji jest jednym z jego istotnych zarzutów wobec obecnego modelu nadzoru.
Regulator powinien więc analizować nie tylko:
czy nałożył sankcję zgodnie z prawem,
ale również:
czy poprawiło to sytuację konsumentów i funkcjonowanie rynku.
Koszt regulacji nie jest taki sam dla dużej korporacji i małej firmy
Jednym z najważniejszych biznesowych wniosków z raportu jest nierównomierne obciążenie przedsiębiorstw kosztami regulacyjnymi.
Duża organizacja może posiadać:
- dział prawny,
- compliance,
- regulatory affairs,
- zewnętrzne kancelarie,
- zespoły monitorujące zmiany legislacyjne.
Dla korporacji analiza nowego obowiązku może oznaczać kolejne zadanie dla istniejącego zespołu.
Dla firmy zatrudniającej kilkanaście osób może oznaczać konieczność zakupu zewnętrznej obsługi, oddelegowania pracownika od podstawowej działalności albo wręcz rezygnacji z części rynku.
Radosław Żydok wskazuje właśnie na tę asymetrię: duże firmy łatwiej absorbują koszty procedur, podczas gdy dla MŚP mogą one stać się poważną barierą.
Regulacja może więc paradoksalnie wzmacniać największych graczy
Jeżeli koszt spełnienia wymogów jest wysoki, ale praktycznie stały niezależnie od wielkości przedsiębiorstwa, duża firma odczuje go proporcjonalnie znacznie słabiej.
To zjawisko może prowadzić do paradoksu.
Regulacja mająca poprawiać funkcjonowanie rynku może jednocześnie zwiększać barierę wejścia dla mniejszych konkurentów.
Nie oznacza to oczywiście, że należy zwalniać MŚP z zasad ochrony konsumentów czy bezpieczeństwa.
Problem polega na czymś innym:
czy sposób realizacji celu regulacyjnego jest proporcjonalny do ryzyka i skali działalności?
To pytanie powinno pojawiać się przy projektowaniu zarówno nowych przepisów, jak i procedur nadzorczych.
Formalizm chroni urząd, ale może utrudniać rozwiązanie problemu
Jednym z najbardziej interesujących elementów debaty towarzyszącej raportowi był problem kontaktu urzędnika z przedsiębiorcą.
Piotr Głowacki, doradca Prezydenta RP, zwracał uwagę na społeczną nieufność wobec bezpośrednich relacji pomiędzy biznesem a administracją. Według niego może to prowadzić do sytuacji, w której urzędnicy wolą komunikację prowadzoną niemal wyłącznie formalnymi kanałami.
Taki model ma oczywiste zalety.
Tworzy ślad dokumentacyjny.
Ogranicza ryzyko nieformalnego wpływu.
Pozwala później odtworzyć przebieg postępowania.
Jednocześnie całkowite zastąpienie rozmowy wymianą oficjalnych pism może powodować, że prosty problem urasta do wielomiesięcznego postępowania.
Dialog nie musi oznaczać lobbingu
To szczególnie ważne w dyskusji o regulatorach.
Spotkanie administracji z przedstawicielami branży może budzić obawy o wpływ biznesu na decyzje państwa.
Jednak brak dialogu również ma konsekwencje.
Urzędnik może nie znać:
- praktyki działania danego rynku,
- technicznych skutków decyzji,
- kosztów wdrożenia określonego obowiązku,
- specyfiki mniejszych przedsiębiorstw,
- niezamierzonych konsekwencji regulacji.
Dlatego kluczowe nie powinno być pytanie:
„czy urząd może rozmawiać z biznesem?”
lecz:
„jak zorganizować taki dialog w sposób przejrzysty, równy i odporny na nieformalny wpływ?”
Dr Tomasz Sińczak z Forum Konsumentów wskazywał szczególnie na potrzebę stworzenia przestrzeni dialogu z sektorem MŚP, który ma znacznie słabszą pozycję niż duże organizacje.
MŚP potrzebują kanału, którego nie trzeba budować przez lobbing
Duże przedsiębiorstwa mają naturalnie większe możliwości przedstawiania swojego stanowiska.
Uczestniczą w organizacjach branżowych, korzystają z kancelarii i konsultantów, przygotowują analizy oraz uczestniczą w konsultacjach.
Mały przedsiębiorca najczęściej nie ma takich zasobów.
Dlatego formalne mechanizmy konsultowania decyzji z MŚP mogłyby paradoksalnie zwiększyć przejrzystość procesu.
Zamiast indywidualnych relacji pojawiłaby się oficjalna, dostępna dla wszystkich zainteresowanych ścieżka przekazywania informacji o konsekwencjach regulacji.
Czy polskich regulatorów powinno być mniej?
Podczas debaty pojawił się również postulat konsolidacji organów nadzoru.
Michał Czarnik z Instytutu Sobieskiego argumentował, że silniejszy, bardziej zintegrowany regulator mógłby być bardziej niezależny zarówno od nadzorowanego biznesu, jak i bieżącej polityki. Jako przykłady wskazywał procesy konsolidacji nadzoru w innych państwach europejskich.
To jednak znacznie bardziej dyskusyjny element.
Mniejsza liczba urzędów nie oznacza automatycznie:
- większej efektywności,
- krótszych postępowań,
- lepszych decyzji,
- niższych kosztów dla biznesu.
Konsolidacja może ograniczać powielanie kompetencji, ale może również stworzyć bardzo dużą instytucję o rozbudowanej strukturze.
Dlatego warto traktować ją jako jedną z propozycji eksperckich, a nie prostą receptę na problemy regulacyjne.
Czy wysokie kary rzeczywiście działają?
Drugim kontrowersyjnym zagadnieniem są sankcje.
Z jednego z omówień raportu wynika, że cztery analizowane organy – UOKiK, URE, UKE i UTK – nałożyły w ostatnich pięciu latach łącznie ponad 3,6 mld zł kar, przy czym rzeczywista ściągalność miała być znacząco niższa.
Sama kwota nałożonych kar nie mówi jednak jeszcze, czy system działa dobrze.
Ważniejsze są pytania:
- Czy sankcja zmieniła zachowanie przedsiębiorcy?
- Czy odstraszyła innych uczestników rynku?
- Czy poprawiła sytuację konsumentów?
- Czy po kilku latach problem nadal występuje?
To właśnie przykład sytuacji, w której potrzebna jest analiza efektów po wydaniu decyzji.
Wysoka kara nie zawsze oznacza wysoki efekt odstraszający
Dr Tomasz Sińczak zwracał uwagę, że kwota wyglądająca na ogromną z perspektywy konsumenta może nie wywoływać takiego samego efektu wobec przedsiębiorstwa o bardzo dużej skali działalności.
To argument za tym, by skuteczności polityki regulacyjnej nie mierzyć wyłącznie sumą nałożonych kar.
Regulator może nałożyć rekordową sankcję i jednocześnie nie osiągnąć trwałej zmiany zachowania rynku.
Może też osiągnąć zmianę bez spektakularnej kary – np. poprzez zobowiązanie przedsiębiorstwa do zmiany praktyki.
Najważniejsze pytanie: kto ponosi koszt decyzji regulatora?
Każda decyzja regulacyjna może mieć dalsze konsekwencje.
Koszt nałożony na przedsiębiorstwo może zostać:
- pokryty z jego marży,
- przeniesiony na ceny,
- zrekompensowany redukcją inwestycji,
- przeniesiony na dostawców,
- ograniczyć wejście nowych graczy.
Dlatego analiza wpływu na konsumenta nie powinna kończyć się na stwierdzeniu, że działanie regulatora zostało podjęte „w jego interesie”.
Trzeba jeszcze sprawdzić, jaki był rzeczywisty rezultat.
Jak poprawić relacje pomiędzy regulatorami i biznesem?
Z tez raportu oraz debaty można wyprowadzić kilka praktycznych kierunków.
Ocena skutków najważniejszych decyzji
Po pewnym czasie regulator powinien sprawdzać, czy jego działanie osiągnęło cel.
Więcej dialogu przed eskalacją
Nie każdy problem musi rozpoczynać się od formalnego postępowania.
Szczególne uwzględnianie sytuacji MŚP
Ten sam obowiązek może mieć zupełnie inny ciężar ekonomiczny dla małej i dużej firmy.
Przejrzyste konsultacje
Dialog powinien być otwarty i dokumentowany, aby ograniczać ryzyko uprzywilejowania konkretnych przedsiębiorstw.
Analiza kosztów regulacyjnych
Regulator powinien wiedzieć nie tylko, jakie korzyści ma przynieść decyzja, ale również ile może kosztować rynek.
Jasny podział kompetencji
Przedsiębiorca powinien wiedzieć, który organ odpowiada za daną sprawę i czego może od niego oczekiwać.
Deregulacja nie jest jedyną odpowiedzią
To chyba najważniejszy wniosek z całej dyskusji.
Łatwo przedstawić problem regulacyjny jako konflikt:
biznes chce mniej przepisów, państwo chce więcej kontroli.
W rzeczywistości przedsiębiorcy potrzebują również stabilnych zasad.
Chronią one uczciwych uczestników rynku przed konkurentami, którzy próbują zdobywać przewagę poprzez omijanie norm.
Regulacje chronią konsumentów, bezpieczeństwo infrastruktury i prawidłowe funkcjonowanie konkurencji.
Dlatego pytanie nie powinno brzmieć wyłącznie:
„jak usunąć regulacje?”
Bardziej użyteczne jest:
„jak osiągnąć cel regulacyjny przy najmniejszym niepotrzebnym koszcie dla gospodarki?”
Przewidywalny regulator może być elementem przewagi konkurencyjnej kraju
Dla inwestora liczy się nie tylko stawka podatku, cena energii czy dostępność pracowników.
Znaczenie ma także to, czy państwo jest przewidywalne.
Firma podejmująca decyzję o wieloletniej inwestycji chce wiedzieć:
- jakie obowiązują zasady,
- jak są interpretowane,
- jak długo trwa postępowanie,
- czy możliwy jest dialog z administracją,
- jak można odwołać się od decyzji.
Dlatego jakość działania regulatorów jest częścią szerszego otoczenia biznesowego.
Niełatwo ją pokazać jednym rankingiem czy wskaźnikiem.
Ale przedsiębiorca odczuwa ją za każdym razem, gdy rozpoczyna inwestycję, wprowadza produkt albo musi wyjaśnić spór z administracją.
I właśnie dlatego debata o konkurencyjności gospodarki nie powinna kończyć się na liczbie przepisów.
Równie ważne jest to, jak państwo je stosuje.
FAQ – regulacje, MŚP i konkurencyjność gospodarki
Jakie urzędy analizuje raport Centrum Strategii Rozwojowych?
Raport obejmuje UOKiK, Urząd Regulacji Energetyki, Urząd Komunikacji Elektronicznej i Urząd Transportu Kolejowego.
Czy autorzy raportu postulują likwidację regulacji?
Nie. Autorzy podkreślają, że wiele rynków wymaga nadzoru. Koncentrują się przede wszystkim na jakości regulacji, sposobie ich stosowania oraz kosztach generowanych przez system nadzoru.
Jakie największe bariery wskazuje raport?
Są to nadmiernie sformalizowane postępowania, ograniczony dialog z przedsiębiorcami oraz brak narzędzi do mierzenia ekonomicznych skutków decyzji regulatorów.
Dlaczego regulacje bardziej obciążają małe firmy?
Duże przedsiębiorstwa dysponują zwykle działami prawnymi, compliance i zewnętrznymi doradcami. Dla MŚP podobne obowiązki mogą więc stanowić proporcjonalnie większy koszt organizacyjny i finansowy.
Czy dialog między biznesem a urzędami jest czymś niewłaściwym?
Sam dialog nie jest problemem. Kluczowe jest stworzenie przejrzystych i równych zasad, dzięki którym urząd może poznawać konsekwencje swoich decyzji bez uprzywilejowania konkretnych przedsiębiorstw.
Czy konsolidacja regulatorów poprawiłaby sytuację?
To jedna z propozycji przedstawionych podczas debaty, ale dostępny materiał nie dowodzi, że konsolidacja sama w sobie automatycznie zwiększyłaby efektywność. Należy traktować ją jako stanowisko eksperckie, a nie ustalony wniosek raportu.
Czy wysokość kar pokazuje skuteczność regulatora?
Nie musi. Skuteczność powinna być oceniana również poprzez zmianę zachowania przedsiębiorstw, wpływ na konkurencję oraz faktyczną poprawę sytuacji konsumentów.
Źródło informacji: PAP MediaRoom
Zostaw komentarz